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以农村宅基地管理制度改革确立乡村振兴的空间布局

2018-5-7 15:28| 发布者: 张文超 |来自: 网络|查看:18041
摘要: 在宅基地管理事务中保留其发言权,保留其收益权,同时应推动其流转其宅基地和房屋使用权。

以农村宅基地管理制度改革确立乡村振兴的空间布局

  现行农村宅基地管理制度由相关法律所规定,如《土地管理法》规定农村宅基地所有制性质为农民集体所有,《城乡规划法》规定农村宅基地由法律规定的规划主体规划使用,《物权法》规定了宅基地的用益物权性质等等。本文讨论宅基地改革问题,主要是从实施乡村振兴战略的角度,对推进宅基地改革的思路作一探讨。

  十九大提出实施乡村振兴战略,要求坚持农业农村优先发展,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化。在此前提下,明确提出了深化农村土地制度的任务。随后,2018年中央一号文件根据十九大精神,对深化包含宅基地制度改革在内的农村土地制度改革作出了具体部署。究竟如何推进宅基地制度改革,尚需深入探讨。

  一、宅基地改革的目标导向

  2018年中央一号文件即《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》,《意见》对包括土地制度改革在内的改革,是从“推进体制机制创新,强化乡村振兴制度性供给”的角度提出的,要求必须把制度建设贯穿实施乡村振兴战略过程,“以完善产权制度和要素市场化配置为重点,激活主体、激活要素、激活市场,着力增强改革的系统性、整体性、协同性”。

  《意见》对宅基地改革提出了一些具体要求,如系统总结宅基地制度改革试点经验,加快《土地管理法》修改,完善包括宅基地在内的农村土地利用管理政策体系,扎实推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证,完善农民闲置宅基地和闲置农房政策,探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权,不得违规违法买卖宅基地,严格实行土地用途管制,严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆,等等。

  推进宅基地改革,还需要从深层次上认识和把握宅基地改革的意义。宅基地改革不仅要解决群众最直接、最现实的利益问题,不仅要有问题导向,更要有目标导向,要服务和服从于未来乡村振兴的长远目标,立足于乡村自身发展,从实施乡村振兴战略的大局,从中国现代化建设的战略的高度来设定目标指向。

  首先,宅基地改革要着眼于确立乡村振兴的空间布局。

  这一次农村宅基地制度改革,首要一条的是规划布局宅基地,确定实施乡村振兴战略的场所和基地,确定未来实现乡村振兴战略目标之后的中国现代化新乡村的坐落空间,建设未来新乡村居民居住区。

  这是因为,改革开放四十年来,我国农村社会发生了一系列重大变化,其中最大的一个变化是,由于大量农业农村人口进入城市,大量村庄变成为“空心村”,许多村庄能否作为“乡村”来“振兴”是不确定的,许多农村人口能否成为乡村振兴的主体是不确定的,他们还处于是进入城市还是留在农村的选择之中。之所以还在“选择”,是因为他们想要进城落户,但成本太高难以承受,城市接纳能力也有不足,难以消化。实施乡村振兴战略,必须为那些处于不确定状态的农村人口作出抉择创造条件,把将要“振兴”的乡村确定下来。

  就是说,实施乡村振兴战略首先必须明确:乡村在哪里,乡村在哪里振兴,谁在那里振兴乡村。这个新乡村居民的居住区可以是原有行政村、自然村所在地,也可以在新的乡村区域,如山东、河北、河南一些农村由多个空心村合并而来的新型农村社区,如易地搬迁的村庄。无论如何,这个将要振兴的新乡村必须是也一定是未来新乡村居民长期稳定居住的居民区,而绝不应当、也不能允许过去那种低水平、低层次的说变就变、一变再变的村庄规划重演一遍。

  也就是说,这一次宅基地改革必须要以2035年乡村振兴目标为导向、为依归,以2050年我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国时“乡村全面振兴,农业强、农村美、农民富全面实现”这一目标为导向。这次宅基地定了,就应当做到,不仅到2035年乡村居民还住在那里,到2050年还住在那里。

  其次,宅基地改革要为城乡融合发展创造条件。

  与为建设新乡村居民居住区的目标服务同等重要的是,这一次农村宅基地制度改革,绝不能仍然是固化城乡二元体制、进一步分隔城乡社会的改革,而必须是推动促进城乡融合发展的改革。这次农村宅基地制度改革以后,不应当仍然城市是城市、乡村是乡村,仍然城乡居民两相隔离、不能双向流动。

  如《意见》中“坚持城乡融合发展”所要求的那样,改革必须“坚决破除体制机制弊端”,“推动城乡要素自由流动、平等交换”,“加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系”。

  这里的“城乡要素自由流动”,最重要的要素是劳动力资源、人才资源。有意愿留在农村的农民要能够心甘情愿留在农村,而不再受到城市各方面优势条件的诱惑而犹豫不决;有意愿来到农村参与乡村振兴战略实施的城里人也要能够顺利有序来到农村,而不再被以种种理由拒绝。这是中国特色现代化建设在新时代发展阶段的必然要求,也是国家领导人提出的明确要求。2018年3月7日,十三届全国人大一次会议上,习近平在参加广东代表团审议政府工作报告时提出:“一方面要继续推动城镇化建设,另一方面,乡村振兴也需要有生力军。要让精英人才到乡村的舞台上大施拳脚,让农民企业家在农村壮大发展。城镇化、逆城镇化两个方面都要致力推动。城镇化进程中农村也不能衰落,要相得益彰、相辅相成。”

  事实上,现实中城乡人口双向流动已经在进行中。2018年4月,农业农村部部长韩长赋在博鳌亚洲论坛上称,目前农民工总量达到2.8亿人,同时据农业农村部调查,城市人口下乡人数已超过700万,且在快速增加。这一状况表明,城市人口如何进入乡村迫切需要规范和疏导,农村宅基地制度改革要为城市人才来到农村参与乡村振兴各项事业提供居住生活的空间。

  第三,宅基地改革要为乡村现代化建设创造条件。

  宅基地改革服务于乡村振兴战略,必须有利于为农业农村现代化建设提供空间,必须容纳和承载乡村居民的现代生活方式,必须有现代化的物质生活、精神生活、社会生活所需要的公共设施、公共空间。

  从物质生活来看,居民住宅区必须按照现代生活方式的逻辑,建立系统配套的高标准公路、供水、供气、环保、电网、物流、信息、广播电视等设施。乡村振兴的一个标志应当是乡村居民家庭和城市居民家庭一样也能够消费现代化的耐用家用电器。消费家用电器并不是把家用电器运到居民家中而已,如使用洗衣机,必须有上下水给排水设施,必须有污水收集和处理系统,这就需要确定居民集中居住的人口规模。

  从经济生活来看,要有农业生产加工经营场地,非农产业的经营场地。

  从精神文化生活来看,一个居民区必须有基本的文化设施、体育设施、娱乐设施,特别是必须有一所高标准、高水平的学校,满足居民子女享受现代化水平教育的需求,而一所标准化的小学通常需有约4000人口左右的居民居住集中度。

  从社会保障来看,要有一定水平的社区医院、安全保障机构和设施等。从居民公共生活来看,要有村委会、村民议事会、村民监督委员会等村民自治组织的活动,要有活动场所。

  显然,合理安排布局新乡村的公共设施、公共资源,才能合理安排居民住宅的宅基地,才能形成长期稳定的乡村振兴基地。

  第四,宅基地改革要有利于推动具有乡村地域特色的建筑文化的繁荣。

  现阶段全国各地都有祖先留下的特色民居,如福建的客家土楼、广东开平的碉楼、山西以乔家大院为代表的大院民居、安徽以西递宏村为代表的徽派民居。少数民族地区也有许多特色民居,如贵州的千村苗寨、土家族的吊脚楼、云南傣族哈尼族的土掌房、蒙古族的蒙古包等等。

  长期以来,由于农村发展滞后,再加上农民自行建房缺乏引导和支持,建筑缺少设计,外观缺乏特色,很少见到地域文化特色鲜明的民居。按照十九大提出的“推动中华优秀传统文化创造性转化、创新性发展”的要求,按照《意见》中“强化新建农房规划管控,加强‘空心村’服务管理和改造”,“保护保留乡村风貌,开展田园建筑示范”的要求,值此乡村振兴新时代,宅基地制度改革必须能够促进乡村民居形成崭新风貌,为后人留下特色民居群落。

  第五,宅基地改革要适应生态文明建设和绿色发展的需要。

  现阶段我国农村人居环境状况很不平衡,脏乱差问题在一些地方比较突出,而且住宅布局分散,结构陈旧,建筑技术含量低,安全性不高,与全面建成小康社会要求和农民群众期盼还有较大差距,是经济社会发展的突出短板。

  这种状况也与宅基地管理制度不完善密切相关。2018年2月中办国办印发《农村人居环境整治三年行动方案》,2018年中央一号文件提出将以这一方案推动改善农村人居环境、建设美丽宜居乡村,以农村垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向,整合各种资源,强化各种举措,稳步有序推进农村人居环境突出问题治理。

  对农村人居环境的整治突显了宅基地制度改革的紧迫性。只有在宅基地制度改革的基础上实施人居环境治理,这项治理工作才可能不仅具有现实意义,也更具有长远意义,更能够配合和促进乡村在新建、修建、重建住宅时采用新标准、高标准,适应生态文明建设和绿色发展的时代要求,打造新时代、新乡村的宜居环境。

  第六,宅基地改革要为提升乡村治理水平、建设治理有效的新乡村发挥作用。

  如果农村宅基地制度不再限制城市人口进入农村,那么,当许多城市人才参与实施乡村振兴战略,并且成为农村居民以后,就像农业转移人口市民化以后一定要成为城市公民、选民、居民,参与城市公共生活一样,来自城市的乡村新居民必须成为村民自治组织成员参与村民自治,而由于他们的思想政治素质较高,一定会发挥积极作用,推动乡村治理更加有效。

  第七,建立完善农村宅基地管理新的体制机制。

  现行有关法律所规定的的农村宅基地管理制度在很大程度上已经不适应实施乡村振兴战略的需要,与推进国家治理体系和治理能力现代化、形成一个成熟定型的土地制度体系、为乡村振兴提供可靠制度保障的要求相比存在着差距。因此,这一次宅基地改革的必要性和重要性还在于,改革必须着眼于建立完善体现推进国家治理体系和治理能力现代化要求的农村宅基地管理制度。

  二、切实解决与宅基地相关的现实问题

  首先,保护农民合法的宅基地权益,盘活现有作为财产的宅基地和房屋,开发利用农民宅基地资源。

  宅基地改革必须以保护农民合法的宅基地和房屋财产为出发点和归宿,在保护农民的宅基地集体所有权、宅基地农户资格权、农户宅基地使用权的基础上,积极主张和争取农民的宅基地和房屋权益,依法让农村宅基地作为一种稀缺资源兑现它的市场价值,让农民得到应有份额。

  其次,宅基地改革必须以节约集约利用土地资源为目标。

  现阶段农村宅基地的取得和使用存在着严重的不规范、不经济、不公平的问题,一些农户随意超标占用宅基地,造成了土地资源的严重浪费。国土资源部数据显示,我国城镇建设用地面积为91612平方公里,而农村建设用地面积为191158平方公里,其中农村宅基地面积13万平方公里,约占70%。在山东省,2013年农村宅基地用地2083万亩,户均1.23亩,占城乡建设用地总量的68%,尽管农业转移人口大量进城,但农村宅基地反而不断增加,从2005年到2012年增加了270万亩。该省德州市农村宅基地总面积约150万亩,人均260平方米,而国家、山东省规定人均宅基地面积为150和100平方米。

  许多农户超标多占宅基地面积,多由于缺乏规划居住区、没有严格执行批准程序规定、农户自行乱占缺乏管理等原因造成。如果能够依法依规调节整治超标滥占宅基地的行为,可分别节约土地60万亩和100万亩(按此间增减挂钩节余指标交易而产生的土地级差收益每亩30万元计,可筹措资金1800―3000亿元)。宅基地改革应与解决多占、乱占宅基地的问题结合起来。

  第三,宅基地改革要使宅基地制度与承包地制度协调配套。

  十九大提出改革农村土地制度,要完善承包地“三权(所有权、承包权、经营权)分置”制度,以此巩固和完善农村基本经营制度。2018年中央一号文件同时对宅基地制度改革作出具体部署,要求“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权”。在这里,承包地和宅基地分别实行三权分置,实质是要形成两项制度的协调一致:承包地三权分置,是要在稳定所有权和承包权的基础上让经营权更多流转起来,从而在较多农业转移人口市民化、农村就业人口非农化的条件下,推进农业适度规模经营,提高农业人口的收入水平,允许和规范城市居民进入农业领域、促进农村非农产业发展。

  因此,协同承包地改革和宅基地改革,以宅基地改革规范引导宅基地使用权和房屋使用权的适度流转,允许本集体经济组织之外的人口,特别是为农业农村现代化建设所需要的城市人才进入农业领域、乡村区域,就变得十分必要。

  新乡村居民区建设不仅要极大地提高乡村居民居住条件、生活质量,而且要为发展乡村民宿、乡村旅游创造条件。

  三、能否取消现行农村宅基地取得制度

  在承包地制度中有一个“增人不增地、减人不减地”的制度规定,其实质是在一个时点上将土地承包关系固定起来,让新增人口不再拥有集体土地承包权。宅基地改革应当借鉴这一改革思路,停止给农村新增居民户分配宅基地,取消现行宅基地取得制度(分配制度)。

  “增人不增地、减人不减地”的制度规定,来源于1987年国家在贵州省湄潭县所进行的改革试验。试点到1993年11月,《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》作出规定:“为避免承包耕地的频繁变动,防止耕地经营规模不断被细分,提倡在承包期内实行‘增人不增地、减人不减地’的办法。”

  2003年起实行的《土地承包法》也在一些条款中肯定了这一原则。如该法第二十七条规定:“承包期内,发包方不得调整承包地。”第二十八条规定:“下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口:(一)集体经济组织依法预留的机动地;(二)通过依法开垦等方式增加的;(三)承包方依法、自愿交回的。”实际上这三条所规定的新增土地来源绝大多数农村非常少有,所以农村新增人口基本上不再有机会承包土地。

  上世纪九十年代初、中期进行的第二轮承包将土地承包经营期限延长至三十年,其中包含了将“增人不增地、减人不减地”制度延长三十年。十九大提出“保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长三十年”,其中也包含这一原则。

  这一制度将人口与土地承包的关系进行封闭和固化,不再根据人口的变动重新调整承包地,从制度上终结了由不断分地而产生的土地细碎化问题,强化了已承包土地的农民稳定承包关系的预期,非常重要的是,这一原则有利于让既有承包关系长久不变地稳定下来,让承包制度有条件成为一个成熟定型的制度。

  让宅基地制度也能够停止农村新增居民户继续取得宅基地,其必要性和重要性主要有以下几点:

  第一,现阶段农村宅基地保有量已经远远超过农村新增居民户对宅基地的需求,不应当仍然以现有方式给新增居民户分配宅基地,来进一步加剧农村土地资源的浪费。

  总体上农村居民人口在下降。我国常住人口城市化率,2017年已经达到58.52%,8.1亿人口在城市,农村常住人口只有5亿多。而现阶段,我国农村向9亿农村户籍人口供给了宅基地,早就具备了取消宅基地分配制度的条件和必要性。将来我国城镇化率将达到70%以上,农村宅基地的需求还将进一步缩减。

  第二,取消现行宅基地分配制度,农村新增居民户除了可以选择进城落户以外,可以采取在本村或外村流转宅基地和房屋使用权。这样做,有利于农村人口流动,也有利于进城落户的农户流转宅基地,兑现宅基地使用权的市场价值。新增居民户不再可以免费取得宅基地,转而向进城落户的农户、因人口变动而剩余宅基地的农户寻求流转宅基地,宅基地的价值就会有所提高。

  第三,在停止以现有方式给新增居民户分配宅基地的基础上,可以制定实施有条件允许城市人才进入农村、接受农户转让宅基地和农民房屋使用权的政策。

  在没有停止免费提供宅基地的前提下允许城市人口进入农村,会使更多农村居民户申请宅基地,使宅基地供应过多增加。应当由县级政府制定实施允许有条件参与乡村振兴战略实施的城里人进入农村的政策,而绝不能允许随便什么人想来就可以来。比如,首先要着眼于从城市甚至从发达国家引进优质教育资源、优质医疗资源,如城市大学退休教授、退休的中小学高级教师、城市医院退休医生、外国教师,等等。这里必须特别明确的是,允许城市人才、外来人才进入农村,绝不是给他们提供宅基地,而只是允许他们参与流转宅基地使用权和农民房屋使用权。这一改革必将推动形成城乡融合发展的新型城乡关系,也有利于加快规划建设新乡村村民居住区。

  第四,像承包地制度停止新增人口承包承包地一样,停止农村新增居民户取得宅基地,有利于适应农业农村优先发展,加快农业农村现代化需要的宅基地制度,从而形成统一的、更加成熟定型的宅基地制度。

  为此,国家应当通过修改《土地管理法》及实施细则,规定从一个时点(比如2018年中央一号文件公布之日)起,无限期停止受理分配宅基地的申请;农村新增居民户选择定居农村,可以租赁、接受转让宅基地和农民房屋使用权,如同选择定居城市的农民可以租赁、购买城市居民房屋一样。

  如此,可以让农村新增居民户对是否进城落户早作决断,也可以有条件地向有意愿参与乡村振兴战略实施的城里人开放宅基地和农民房屋使用权流转市场,为农村引进城市人才创造条件。

  四、结合乡村振兴战略部署推进宅基地改革

  第一,宅基地改革应当在实施乡村振兴战略的起始阶段进行。宅基地改革应当成为乡村振兴规划重要组成部分。即使是同步推进宅基地改革和乡村振兴战略中的其他各方面政策落地,也要为宅基地改革留出空间、作出准备。比如产业发展、社会建设等等方面的资源布局,必须与新乡村居民居住区规划建设相协调。

  第二,乡镇和村级乡村振兴规划首先应当是新乡村居民居住区规划,这一规划必须将宅基地改革包含其中。

  无论是另起炉灶的新型农村社区,还是原有行政村、自然村,都应当规划出为本村新增农民居民户或外来人口预留的居住区域。如果是原有行政村、自然村,应当推动已经进城落户的居民户将其宅基地及其房屋使用权流转给引进的城市人才、外来人才;如果是新社区,应当将本村已进城落户的农户的原有宅基地置换出来的新宅基地,用于流转给引进的城市人才、外来人才。规划基本完成的时候,就要着力开展“招才引智”、“招教引医”活动,引导城市人才落户新乡村。

  第三,宅基地改革要按照新的标准、国家标准,规定村民宅基地份额(比如每户不得超过100平方米,有的地方只规定87平方米);在那些宅基地浪费严重的乡村,应将农户原来超标多占的宅基地清退整理出来,作为集体建设用地。要把空心自然村合并到人口较为集中的行政村或自然村,腾出闲置的宅基地。

  这些新增的农村集体建设用地,一部分应当用于建设高标准新乡村现代化生活所需要的公共设施,包括学校、医院等等,一部分用于发展现代农业、非农产业需要的场地。特别重要的是,要有一部分用于与外地城市进行交易,通过占补平衡政策,把建设用地指标给它们,以取得高额级差地租,同时把这一部分由宅基地整理而来的土地复垦为耕地,作为集体经济组织的承包地流转给有关农业生产主体(可以是外来进入农业领域的城市工商业者),以取得较高水平的流转费用。

  第四,可以由县级政府作出规定,新乡村中的住宅务必充分体现地域文化特色和生态文明理念。新建住宅一定要创造新的地域特色,要创造性地继承发扬传统地域特色。旧房屋可以进行适当的外观改造。可以由县级政府在上级专项财政资金支持下,邀请城市高水平的建筑设计机构、专家到乡村中来学习研究,创新设计出新的体现地域特色文化、体现人与自然和谐融合的生态文明理念的独特建筑风格,而绝不能允许千篇一律、千房一面。

  也就是说,新乡村居民区建设不仅要极大地提高乡村居民居住条件、生活质量,而且要为发展乡村民宿、乡村旅游创造条件,让乡村振兴战略完成以后的中国乡村,能够充分体现中国文化、中国精神、中国气派。

  五、形成农村宅基地产权制度

  宅基地改革之后,可以逐步形成一个农村宅基地产权制度和农村宅基地所有者集体经济组织制度。具体主要包含下列内容:

  第一,农村宅基地产权集体所有制度。这里的“集体所有”指的是宅基地农户资格权由农户共有,宅基地由宅基地所有者集体组织成员依法共同管理,相关事务由这个组织成员共同决定。比如说如果宅基地将要被征用,这个集体组织成员可以开会协商征地补偿事宜、谈判策略,共同决定补偿标准、谈判底线,等等。

  宅基地产权制度中最重要的制度应当是“资格权制度”。所谓“宅基地农户资格权”指的是实然的资格权、已经取得了宅基地的资格权,而不是应然的、虚拟的、可以取得但尚未取得宅基地的资格权。没有取得、尚未取得宅基地的居民户,就没有资格权。不管能否按照本文的建议取消新增居民户的宅基地资格权,现实中任何时点上的“农村宅基地所有者集体成员”也是固定的:他们是指已经取得宅基地的农村居民户。比如说,一个家庭,儿子虽然已经结婚,但没有自立门户、仍然住在父母家里,就不是一个独立的居民户,既没有取得宅基地,也就没有资格权。

  第二,由宅基地集体所有权所产生的收益由所有者集体成员即具有资格权的农户共享。不具有资格权的农户,就不具有分享由宅基地所有权所带来收益的资格。比如说,如果村里宅基地全部被征用,土地征用补偿费用即由具有宅基地资格权的农户按户均分。假如是部分宅基地被征用,相关农户则因不再存在这份宅基地而使资格权灭失,那么所产生征地补偿费用可以采取的分配方式是大头归农户(比如98%)、少量归集体共有,同时不再保留其“xx村xx组农村宅基地所有者集体成员”资格。

  第三,在每个拥有资格权的农户家庭内部,其成员也应该是固定的。当时一个农户取得宅基地时,这个农户有几口人,这几口人就是这个按户取得的收益的共享者,这个家庭内部新增的成员并不具备享有由宅基地所有权、资格权带来的收益分配权。为了避免家庭内部财产纠纷,应当对此加以明确。因为如果宅基地被征用,可能产生数百万元的补偿费用,如果不从制度上(应当写进法律条文中)明确规定就可能引发矛盾,不利于社会和家庭和谐稳定。

  第四,可以考虑由法律规定对拥有农村宅基地农户资格权的农户收取一定宅基地使用费,用于宅基地所有者集体组织的各种事务。比如说这个集体成员要开会,需要租用场地,就要支付费用;需要邀请专家、律师等等提供服务,也会产生费用。如果规定按照从宅基地资格权取得的收益的比例进行收费,在宅基地经营收益较高的情况下,就可以形成较高的集体收益,可以为成员增进更多福利。

  第五,不应当也没有必要硬性规定或要求那些拥有资格权但已经进城落户的农户放弃资格权。除非宅基地改革中明确规定,对宅基地所有者农户自愿放弃资格权、自愿交回宅基地的,可以给予其合理补偿。但不放弃者,应当保留其作为“xx村xx组农村宅基地所有者集体成员”资格,在宅基地管理事务中保留其发言权,保留其收益权,同时应推动其流转其宅基地和房屋使用权。这样既可盘活资源,帮助那些拥有资格权的农户取得财产收益,又能促进乡村振兴。


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