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耕地轮作休耕制 顺利“开犁”

2018-4-17 09:07 | 发布者:张文超 | 来源:经济日报

图片来源互联网

  万物土中生,有土斯有粮。耕地作为自然生态系统的重要一环,必须实行最严格的保护,让“负重”的耕地歇一歇。党的十九大报告中提出要扩大轮作休耕试点。今年《政府工作报告》也明确,耕地轮作休耕制度试点面积增加到3000万亩。

  日前,农业农村部召开的耕地轮作休耕制度试点推进落实会议透露,今年轮作休耕试点在制度化上取得了新突破,轮作以县(市)为单位、休耕以乡镇或行政村为单位,集中连片整建制推进。轮作新增长江流域江苏、江西两省的小麦稻谷低质低效区,休耕新增新疆塔里木河流域地下水超采区、黑龙江寒地井灌稻地下水超采区。

  节资源、提品质:

  农业绿色发展的应时之举

  开展耕地轮作休耕制度试点,就要改变过度依赖资源消耗的发展方式。长期以来,河北黑龙港地区地下水超采过度,形成了约3.6万平方公里的漏斗区;湖南长株潭地区由于土壤本身重金属含量高,加之工业“三废”问题,导致重金属污染严重;西南西北部分地区生态环境脆弱,耕地过度开发利用。2016年,全国轮作休耕在以上述地区为重点的616万亩土地上率先试点,2017年扩大到1200万亩。

  轮作休耕涉及污染耕地修复治理、地下水超采压减、耕地质量保护提升等,要求节约与高效并重、修复与治理结合,形成技术模式。农业农村部副部长余欣荣说,过去我们的耕地“连轴转”,四海无闲田。如今,试点努力让耕地得到休养生息,生态得到治理修复。冷凉区建立了玉米与大豆、杂粮、饲草等轮作倒茬模式,重金属污染区和生态退化区建立了控害养地培肥模式,地下水漏斗区建立了一季雨养一季休耕模式。

  “在河北,农业用水是社会总用水的大头,冬小麦灌溉又是农业用水的大头。全省200万亩季节性休耕,年减少开采地下水3.6亿立方米。”河北省农科院旱作农业研究所副所长刘贵波说,河北是资源型缺水省份,亩均水资源占有量仅为全国平均值的1/7。把小麦、玉米一年两熟改为早播玉米一年一熟,实现一季(小麦)休耕、一季(玉米)雨养,可以利用玉米雨热同期的优势,平均每亩减少用水180立方米。

  耕地轮作休耕带动了农业绿色发展,作物布局日趋合理,产业结构不断优化。两年多来,东北等地通过推广粮豆等多种轮作模式,减少了库存较大的籽粒玉米,增加了有市场需要的大豆。去年全国调减籽粒玉米近2000万亩,大豆增加870多万亩。通过作物间的轮作倒茬和季节性休耕,给下茬作物提供了良好的地力基础和充足的发育时间,不仅产量有提高,品质也明显改善。

  不吃亏、有进账:

  生态补偿机制的创新探索

  近两年,各地积极推行试点,对改善农田生态、调节土壤环境,起到了推动作用。不过,受传统思想观念、种植比较效益等影响,有的地方农民接受程度较低。短期看,目前轮作休耕还需要政府的推动引导,需要财政资金的补助支持。长期看,把这种种植模式变成农民的自觉行为,还需要一个过程,离不开多元化的生态补偿机制。

  业内认为,轮作休耕能不能制度化实施,补助政策是试点阶段的重要保障,也是撬动社会资本参与绿色发展的有力杠杆。轮作休耕后,因为作物变化,农民的种植收益也会产生影响。只有让农民不吃亏、有进账,才能主动轮、愿意休。一般讲,休耕补助标准大体在当地土地流转费上下波动,过高容易造成“奖懒罚勤”、形成不良导向,过低就会造成“宁种不休”、任务难以落实,把握好度很关键。

  财政部农业司副巡视员凡科军说,轮作要注重作物间收益的平衡,根据年际间不同作物的种植收益变化,对轮作补助标准科学测算,让不同作物收益基本相当。比如,东北地区玉米大豆轮作,按照1∶3的收益平衡点测算,确保改种大豆后收益基本平衡。休耕要注重地区间的收入平衡,综合考虑不同区域间经济发展水平、农民收入、市场价格等因素,合理测算休耕补助标准。对农户原有作物种植收益和土地管护投入,给予必要的补助。

  在今年3000万亩试点面积中,由中央财政支持的有2400万亩,聚焦东北冷凉区、地下水超采区、重金属污染区、生态严重退化地区,这些区域是当前最迫切需要开展试点的区域。还有600万亩鼓励地方自主开展。凡科军说,今后根据农业结构调整、国家财力和粮食供求状况,还要适时研究扩大试点规模。

  江苏省是率先自主开展省级耕地轮作休耕制度试点的地区。2016年起,江苏省财政专项安排5000万元用于试点,选择在沿江及苏南等小麦赤霉病易发重发地区、丘陵岗地等土壤地力贫瘠化地区、沿海滩涂等土壤盐渍化严重地区先行先试。“试点效果非常好,特别是在冬季培肥和轮作换茬过程中,不种小麦,种了绿肥油菜、豆科植物,促进了休闲农业的发展。”江苏省农委副主任张坚勇说,全省试点已扩大到20个县。

  “天眼”察、“地网”测:

  常态化实施的机制保障

  如何确保轮作休耕落到实处?记者了解到,各地有两大妙招。一是种植面积变化“天眼”察。采用卫星遥感技术,对轮作休耕区域实行遥感监测,跟踪监测轮作区种植作物变化、休耕区养地作物种植情况,轮在哪里、休了多少,一目了然。二是耕地质量变化“地网”测。针对轮作休耕区土壤类型和集中连片情况,按照“大片万亩、小片千亩”的原则,全国布置近800个土壤监测网点,定点跟踪耕地质量和肥力变化,为客观评估轮作休耕成效提供依据。

  据测算,轮作休耕试点对国家粮食安全的影响是有限的。去年实施轮作休耕1200万亩,影响粮食产量近80亿斤,仅占我国粮食产量的0.6%。农业农村部种植业司司长曾衍德表示,开展轮作休耕,不是不重视粮食,相反是提升粮食产能的重要措施。因此,在制度边界上要严格掌控。轮作是用地养地结合,休耕要注意地力培肥。在试点中,坚持轮作为主、休耕为辅,同时禁止弃耕,严禁废耕,不能改变耕地性质,不能削弱农业综合生产能力,确保急用之时耕地用得上、粮食产得出。

  曾衍德说,今年要着力完善政策框架。在区域上动态调整。轮作休耕地块3年不变,确保见成效。连续实施几年后,如果土壤改良了、结构优化了,可以考虑适时退出,恢复农业生产。在标准上,分类施策。轮作休耕区域覆盖范围广、涉及作物种类多,标准上不搞“一刀切”,各省可因地制宜调整不同地区、不同作物间的补助标准。随着轮作休耕长期效果逐步显现、绿色发展理念深入人心,农民就会自觉地开展轮作休耕,使之成为常态。

  余欣荣表示,下一步,要逐步扩大试点区域和规模,力争实现“三个全覆盖”,就是对东北地区第四五积温带轮作全覆盖,对供需矛盾突出的大宗作物品种全覆盖,对集中实施区域内的新型经营主体全覆盖,进而使轮作休耕全面推开,力争到2020年轮作休耕面积达到5000万亩以上。

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