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生态环境部专家建议:“十四五”碳排放管理要过渡到“峰值引领型”

2019-8-13 14:06 | 发布者:admin | 来源:

  碳排放相比于2005年下降60%~65%左右的目标,能否实现峰值目标仍存在不确定性。”国家应对气候变化

  专家们建议,“十四五”时期,我国应从当前“强度主导型”的政策体系过渡到“峰值引领型”的碳排放总量管理制度体系。

  同时,现有行之有效的一些政策手段,如淘汰落后产能、新增固定资产准入、节能标识和补贴、新增投资节能评估、可再生能源补贴、新能源汽车补贴等政策应在充分论证的基础上继续延续或进行有效改革。

  国家应对气候变化战略研究和国际合作中心柴麒敏、傅莎、温新元日前在《环境经济研究》上撰文表示,作为《巴黎协定》的核心机制,中国能否更好实施国家自主贡献受到国际社会和国内利益相关者的广泛关注。

  国家应对气候变化战略研究和国际合作中心(以下简称国家气候战略中心)是直属于生态环境部的正司级事业单位,也是我国应对气候变化的国家级战略研究机构和国际合作交流窗口。

  实证研究结果表明,中国在“十三五”时期所采取的政策措施力度,仅能保障实现到2030年单位GDP碳排放相比于2005年下降60%~65%左右的目标,但二氧化碳排放总量仍将保持缓速上升,能否实现峰值目标仍存在不确定性,且非化石能源占一次能源消费的比重也仅能达到18%左右,并不足以完全支撑自主贡献目标的实现。

  上述三位专家表示,现有中国国家自主贡献的研究主要将视角落在减排力度的评估,特别是大国间目标的比较、对《巴黎协定》长期目标的贡献以及责任分担的公平性等问题上,是一种“自上而下”的排放空间分配思路。有的研究则关注中国国家自主贡献实施中的具体问题,比如与其他能源或环境政策协同的研究、资金需求和成本效益的研究、部门和行业政策的研究以及地方目标分解或区域合作等,但对于中国实施国家自主贡献的总体进展和差距缺少全局性的评估。

  研究发现,在既有政策情景下,中国的二氧化碳排放量在2030年前将持续快速增长,到2020年预计将达到约110亿吨,2025年和2030年分别约为127亿吨、143亿吨。

  在国家适当减缓行动情景下,通过实施“十三五”行业规划和控制温室气体排放工作方案中针对2020年的各项政策措施,中国有望实现进一步减排,与未来二氧化碳排放的增速相比,既有政策情景将大幅降低,2020年、2025年和2030年分别将在既有政策情景的基础上下降约7.9亿吨、14.4亿吨和20.8亿吨。

  但即便如此,基于既有和计划中的针对2020年的政策,中国仍无法实现2030年国家自主贡献目标。在国家适当减缓行动情景下,2030年的单位GDP碳强度将在2005年的基础上下降64%左右,可基本实现60%~65%的强度目标。但二氧化碳排放到2030年仍保持持续上升,未能实现达峰目标,且非化石能源占一次能源的比重也仅达到17.6%左右,距离20%的非化石能源比重目标仍有差距。

  三位专家介绍,比较不同政策的减缓效果可以发现,“十三五”的政策大部分是“十二五”的延续,减排绩效大幅依赖于节能。结构调整类政策的减排贡献为17.2%,而节能类政策的贡献为48.1%。而随着低成本节能潜力的耗尽,实现节能目标的难度将越来越大,潜力将越来越有限。

  研究发现,从政策类型看,现有政策主要以命令控制型政策为主,例如万家企业节能计划、十大节能工程、省级温室气体强度目标和能源强度目标分配和考核、淘汰落后产能等,虽然有助于确保政策效果,也充分利用了我国政策行政控制力较强的优势,但不利于市场灵活调节和成本优化,容易造成市场扭曲和失灵,出现诸如“拉闸限电”等怪现象。相比而言,通过市场经济类手段减少碳排放有利于降低减排成本,利于价格信号让市场主体做出优化的选择,促进低碳领域的有效投资和产业布局。

  研究还发现,现有十五类政策“政出多门”,碳排放总量和强度、能源消费总量和强度在政策上存在一定的重叠性,政策形式上“过剩”但力度上不足的问题较为显著。

  上述专家建议,“十四五”时期,对于目前广泛实施的重点工业产品能耗限额标准,如常规燃煤发电机组单位产品能源消耗限额、机动车燃油经济性标准、强制性建筑节能标准等,应及时根据技术进步的情况和实施国家自主贡献的需求予以更新,制定更为严格的限额标准,从而提高政策力度。

  此外,还应研究实行以低能源强度、低排放强度、高质量发展指标为核心的产业准入政策,逐步建立产业准入负面清单制度,严格控制低效率、高能耗、高污染、高排放产业发展。

  在政策创新方面,专家们建议逐步建立完善强制性政府绿色采购政策,有效增加低碳公共产品和服务的市场需求。增加公共资金投入,探索运用投资补助、贷款贴息等多种手段,引导和撬动社会资本广泛投入低碳发展领域,鼓励拥有先进低碳技术的企业进入基础设施和公用事业领域。

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